Samowolna zmiana zagospodarowania terenu i jakie są jej konsekwencje?

W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości dokona zmiany sposobu zagospodarowania terenu bez wydania decyzji o warunkach zabudowy albo dokona go w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mamy do czynienia z samowolną zmianą zagospodarowania terenu. Samowolna zmiana zagospodarowania terenu to pojęcie ukształtowane przez doktrynę i orzecznictwo, do którego stosuje się przepis art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to faktyczna, funkcjonalna zmiana wykorzystywania terenu w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem. W przypadku nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego samowolna zmiana zagospodarowania terenu to wykorzystywanie terenu w inny sposób niż wskazany w miejscowym planie np. gdy w miejscowym planie zagospodarowania nieruchomość jest przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego, a właściciel rozpoczyna na niej prowadzenie warsztatu wulkanizacyjnego. Z kolei samowolna zmiana zagospodarowania terenu to w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy np. gdy właściciel usytuował na przedmiotowej nieruchomości miejsca parkingowe wbrew temu, że organ w drodze decyzji o warunkach zabudowy ustalił warunki zabudowy dla obiektu budowlanego.

Chociaż w polskim systemie prawnym, ustawodawca chroni w sposób szczególny prawo własności, to jednocześnie wskazał, że działania właścicieli nie mogą pozostawać w sprzeczności z decyzjami organów administracji.

Art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje dwie możliwości władczego działania administracji w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, są to: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając jednocześnie termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy albo nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2022 roku, sygn. akt: II OSK 432/19: „W przepisie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. chodzi o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem w tej sytuacji charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu”.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19 lutego 2014 roku, sygn. akt: II SA/Bd 445/13 wskazał, że: „Przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) daje organowi możliwość wyboru jednej z sankcji za dokonanie zmian zagospodarowania terenu, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (wstrzymanie użytkowania terenu, przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania)”.

W pierwszej kolejności omówmy sytuację, gdy właściciel dokonuje samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu. W tym przypadku organ z urzędu, w drodze decyzji administracyjnej, zobowiązuje właściciela do przywrócenia sposobu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania.

Inaczej kształtuje się sytuacja, gdy właściciel dokonuje samowolnej zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W takim przypadku wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może egzekwować działania właściciela dwuetapowo. W pierwszej kolejności, organ może z urzędu wydać decyzję o wstrzymaniu użytkowania terenu i z jednoczesnym wyznaczeniem terminu na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Działanie takie uzasadnione jest tym, że skoro właściciel podjął już jakieś działania na nieruchomości, organ pozostawia mu możliwość sformalizowania dokonanych zmian zgodnie z przepisami prawa. Wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozwala organowi na ustosunkowanie się do zamiaru strony. Może być również tak, że przeprowadzone zmiany zagospodarowania terenu nie stoją w sprzeczności z możliwościami wykorzystania terenu, jednakże potwierdzić to może tylko decyzja o warunkach zabudowy. Jeżeli wskutek wyznaczenia terminu, strona zobowiązana się nie podporządkuje i go przekroczy, nie składając wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ może w drodze kolejnej decyzji nakazać jej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.

Należy jednak podkreślić, że ustawodawca dał organowi możliwość wyboru co do sposobu władczego rozwiązania ww. kwestii. Organ może samodzielnie wybrać, z jakiego środka skorzystać: próbować wyegzekwować pożądane działania właściciela dwuetapowo czy ograniczy się tylko do jednego z ww. instrumentów. Decyzja organu motywowana jest nie tylko przepisami prawa oraz stopniem ich naruszenia, ale zależy również od stopnia dezaprobaty wobec samowolnej zmiany zagospodarowania terenu.

Właścicielowi, któremu w drodze decyzji wstrzymano użytkowanie terenu i zobowiązano do wniesienia o ustalenie warunków zabudowy lub zobowiązano do przywrócenia sposobu zagospodarowania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, przysługuje skarga na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona z nałożonej decyzji może odwołać się do samorządowego kolegium odwoławczego, a następnie, w przypadku gdy SKO utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję, skierować skargę do sądu administracyjnego.

Uchylenie się od obowiązku może skutkować nałożeniem grzywny w celu przymuszenia.

Grzywna każdorazowo nie może przekroczyć 10 000 złotych w stosunku do osób fizycznych, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej 50 000 złotych. Co ważne organ może nakładać grzywnę kilkukrotnie. Każda kolejna grzywna może być tej samej wysokości lub wyższa niż poprzednia, przy uwzględnieniu, że ich suma nie może przekroczyć kolejno 50 000 złotych w przypadku osób fizycznych i 200 000 złotych w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.

Organem egzekucyjnym w tym przypadku jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy miejscowo w związku z położeniem nieruchomości, której decyzja administracyjna dotyczy. Organ powiadamia zobowiązanego poprzez doręczeniu mu postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z odpisem wystawionego tytułu wykonawczego. Treść postanowienia określa termin uiszczenia grzywny oraz zawiera ponowne wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wraz z pouczeniem, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, organ będzie nakładał dalsze kary. Jeżeli zobowiązany nie uiści grzywny lub nie wykona obowiązku, dalsze działania egzekucyjne będą prowadzone przez organy Urzędu Skarbowego.

Jeżeli jednak zobowiązany przywrócił pierwotny sposób zagospodarowania terenu, a nie uiścił grzywny lub nie została jeszcze ściągnięta, nałożona kara podlega umorzeniu. Postanowienie o umorzeniu grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Jeżeli jednak organ odmówi umorzenia grzywny, zobowiązanemu przysługuje zażalenie w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia o odmowie umorzenia, do organu odwoławczego tj. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Należy jednak podkreślić, że gdy zobowiązany wykona obowiązek po uprzednim ściągnięciu grzywny przez organ egzekucyjny, nie podlega ona zwrotowi.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2020 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 762/20: „W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, ale wyłącznie nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Powyższe okoliczności organ egzekucyjny zobowiązany jest ustalić podczas oględzin. Tym samym dopiero jednoznaczne ustalenie, że zobowiązany wykonał obowiązek w całości i jednocześnie grzywna nie została uiszczona bądź nie została ściągnięta pozwala organowi egzekucyjnemu umorzyć nałożoną grzywnę w celu przymuszenia na wniosek zobowiązanego. Innymi słowy, jeżeli nałożona grzywna została już ściągnięta przed ustaleniem przez organ egzekucyjny wykonania obowiązku, to nie podlega ona zwrotowi. To zobowiązany ponosi ryzyko zbyt późnego przystąpienia do wykonania nakazu wynikającego z tytułu wykonawczego, czy ewentualnej zwłoki organu w przeprowadzeniu czynności kontrolnych i rozpoznaniu wniosku o umorzenie grzywny w celu przymuszenia”.

Zakres uprawnień właściciela w stosunku do posiadanej nieruchomości jest szeroki, jednakże należy pamiętać, że działania mające na celu zmianę sposobu zagospodarowania terenu mogą się wiązać dla niego z koniecznością poniesienia wydatków związanych z nałożoną grzywną w przypadku niezastosowania się do decyzji organu administracji. Należy również zauważyć, iż niekoniecznie dotyczy to tylko aktualnych właścicieli, ale również potencjalnych nabywców, którzy kupują nieruchomość w określonym celu, bez uprzedniego sprawdzenie czy miejscowy plan zagospodarowania lub wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy nie określa przeznaczenia terenu, co w konsekwencji może doprowadzić do uniemożliwienia realizacji inwestycji lub poniesienia
znacznych kosztów z nią związanych. Przedmiot niniejszego artykułu oraz związane z nim problemy praktyczne podkreślają, jak ważnym jest uzyskanie przez właściciela lub potencjalnego nabywcy dokładnej i szerokiej wiedzy na temat nieruchomości oraz sposobów jej wykorzystania.

Autorka: Aleksandra Frańska