Ochrona osób zgłaszających naruszenia prawa

Na mocy ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa wprowadzony zostanie zakaz jakiegokolwiek niekorzystnego traktowania sygnalistów, w tym niekorzystnego traktowania w zatrudnieniu. Na pracodawców zostaną nałożone również liczne obowiązki związane z wewnętrznymi procedurami dokonywania zgłoszeń naruszenia prawa, których brak wykonania będzie stanowił czyn zabroniony. Mimo upływu w dniu 17 grudnia 2021 roku terminu implementacji Dyrektywy, ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa nie została w dalszym ciągu uchwalona. Nie oznacza to jednak, że ww. dyrektywa nie znajdzie w ogóle zastosowania. Zgodnie z prawem Unii Europejskiej i orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli dyrektywa daje obywatelowi uprawnienia w stosunku do państwa, to może on z nich korzystać wobec organu państwa na podstawie konkretnego, bezwarunkowego przepisu dyrektywy, która nie została wdrożona w terminie. Jednocześnie kraj członkowski nie może się powoływać na niewdrożone przepisy dyrektywy w sporze z obywatelem. Oznacza to, że od 18 grudnia 2021 roku każdy pracownik sektora publicznego ma prawo oczekiwać od swojego pracodawcy przestrzegania regulacji określonych w dyrektywie, w tym np. umożliwienia dokonywania mu zgłoszeń nieprawidłowości za pomocą kanałów wewnętrznych. Pracownicy sektora prywatnego będą mogli natomiast dokonać zgłoszenia zewnętrznego i oczekiwać od organu publicznego badania zgłoszenia i przestrzegania zapisanej w dyrektywie ochrony dla sygnalistów. Poniżej przedstawiam główne regulacje zawarte w Dyrektywie.

Dyrektywa ustanawia wspólne minimalne normy ochrony osób zgłaszających następujące naruszenia prawa Unii Europejskiej:

a. naruszenia objęte zakresem stosowania aktów Unii Europejskiej, dotyczące następujących dziedzin:

» zamówienia publiczne;

» usługi, produkty i rynki finansowe oraz zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu;

» bezpieczeństwo produktów i ich zgodność z wymogami;

» bezpieczeństwo transportu;

» ochrona środowiska;

» ochrona radiologiczna i bezpieczeństwo jądrowe;

» bezpieczeństwo żywności i pasz, zdrowie i dobrostan zwierząt;

» zdrowie publiczne;

» ochrona konsumentów;

» ochrona prywatności i danych osobowych oraz bezpieczeństwo sieci i systemów informacyjnych;

b. nadużycia finansowe i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Unii Europejskiej;

c. naruszenia dotyczące rynku wewnętrznego, w tym naruszenia unijnych zasad konkurencji i pomocy państwa, jak również naruszenia dotyczące rynku wewnętrznego w odniesieniu do działań, które stanowią naruszenie przepisów o podatku od osób prawnych lub do praktyk mających na celu uzyskanie korzyści podatkowej sprzecznej z przedmiotem lub celem mających zastosowanie przepisów o podatku od osób prawnych.

Dyrektywę stosuje się do osób dokonujących zgłoszenia, pracujących w sektorze prywatnym lub publicznym, które uzyskały informacje na temat naruszeń w kontekście związanym z pracą, w tym co najmniej do:

a. osób posiadających status pracownika w rozumieniu art. 45 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tj. osób, które przez określony czas wykonują na rzecz innej osoby i pod jej kierownictwem określone świadczenia w zamian za wynagrodzenie, tym urzędników służby cywilnej;

b. osób posiadających status osób prowadzących działalność na własny rachunek w rozumieniu art. 49 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tj. osób, które świadczą działalność o charakterze gospodarczym w zamian za świadczenie pieniężne i na własny rachunek;

c. akcjonariuszy lub wspólników oraz osób będących członkami organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa, w tym członków niewykonawczych, a także wolontariuszy i stażystów, bez względu na to czy otrzymują oni wynagrodzenie;

d. osób pracujących pod nadzorem i kierownictwem wykonawców, podwykonawców i dostawców.

Dyrektywę stosuje się również do osób dokonujących zgłoszenia:

a. w przypadku, gdy dokonują one zgłoszenia lub ujawnienia publicznego informacji na temat naruszeń, jakie uzyskały w ramach stosunku pracy, który już ustał;

b. których stosunek pracy ma zostać dopiero nawiązany, w przypadku, gdy informacje na temat naruszeń uzyskano w trakcie procesu rekrutacji lub innych negocjacji poprzedzających zawarcie umowy.

Środki ochrony osób dokonujących zgłoszenia określone w Dyrektywie stosuje się również do:

a. osób pomagających w dokonaniu zgłoszenia,

b. osób trzecich powiązanych z osobami dokonującymi zgłoszenia, które mogą doświadczyć działań odwetowych w kontekście związanym z pracą, takich jak współpracownicy lub krewni osób dokonujących zgłoszenia; oraz

c. podmiotów prawnych, które stanowią własność osoby dokonującej zgłoszenia, dla których taka osoba pracuje lub które są w inny sposób z nią powiązane w kontekście związanym z pracą.

Osoby dokonujące zgłoszenia kwalifikują się do objęcia ochroną na mocy Dyrektywy, pod warunkiem, że:

a. miały uzasadnione podstawy, by sądzić, że będące przedmiotem zgłoszenia informacje na temat naruszeń są prawdziwe w momencie dokonywania zgłoszenia i że informacje takie są objęte zakresem stosowania Dyrektywy; oraz

b. dokonały zgłoszenia wewnętrznego albo zgłoszenia zewnętrznego lub dokonały ujawnienia publicznego.

Zgłoszenie wewnętrzne oznacza ustne lub pisemne przekazanie informacji na temat naruszeń w obrębie podmiotu prywatnego w sektorze prywatnym lub publicznym.

Co do zasady informacje na temat naruszeń mogą być zgłaszane za pośrednictwem wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń. Podmioty prawne w sektorze prywatnym, które zatrudniają co najmniej 50 pracowników i podmioty prawne w sektorze publicznym powinny ustanowić kanały i procedury na potrzeby dokonywania zgłoszeń wewnętrznych i podejmowania działań następczych, które, powinny umożliwiać pracownikom oraz innym utrzymującym kontakt z podmiotem w kontekście związanym z pracą dokonywanie zgłoszeń informacji na temat naruszeń. Państwa członkowskie mogą zobowiązać podmioty prawne w sektorze prywatnym, które zatrudniają mniej niż 50 pracowników, do ustanowienia wewnętrznych kanałów i procedur dokonywania zgłoszeń.

Kanały dokonywania zgłoszeń mogą być obsługiwane wewnętrznie przez wyznaczoną do tego celu osobę lub wyznaczony dział lub zapewniane zewnętrznie przez osobę trzecią.

Kanały te muszą umożliwiać dokonywanie zgłoszeń na piśmie lub ustnie. Zgłoszenie ustne może być dokonane telefonicznie lub za pośrednictwem innych systemów komunikacji głosowej oraz na wniosek osoby dokonującej zgłoszenia, za pomocą bezpośredniego spotkania zorganizowanego w rozsądnym terminie.

Procedury na potrzeby zgłoszeń wewnętrznych i działań następczych, które powinny ustanowić podmioty prawne w sektorze prywatnym i publicznym, obejmują następujące elementy:

a. kanały przyjmowania zgłoszeń zaprojektowane, ustanowione i obsługiwane w bezpieczny sposób zapewniający ochronę poufności tożsamości osoby dokonującej zgłoszenia i osoby trzeciej wymienionej w zgłoszeniu oraz uniemożliwiający uzyskanie do nich dostępu nieupoważnionym członkom personelu;

b. potwierdzenie osobie dokonującej zgłoszenia przyjęcia zgłoszenia w terminie siedmiu dni od jego otrzymania;

c. wyznaczenie bezstronnej osoby lub bezstronnego wydziału właściwych do podejmowania działań następczych w związku ze zgłoszeniami, przy czym może to być ta sama osoba lub ten sam wydział, które przyjmują zgłoszenia, które będą komunikować się z osobą dokonującą zgłoszenia i w stosownych przypadkach zwracać się do osoby dokonującej zgłoszenia o dalsze informacje oraz przekazywać jej informacje zwrotne;

d. podejmowanie z zachowaniem należytej staranności działań następczych przez wyznaczoną osobę lub wyznaczony wydział, o których mowa w lit. c.;

e. podejmowanie z zachowaniem należytej staranności działań następczych w odniesieniu do zgłoszeń anonimowych;

f. rozsądny termin na przekazanie informacji zwrotnych, nieprzekraczający trzech miesięcy od potwierdzenia otrzymania zgłoszenia lub w przypadku niewysłania potwierdzenia do osoby dokonującej zgłoszenia, trzech miesięcy od upływu 7 dni od dokonania zgłoszenia;

g. zapewnienie zrozumiałych i łatwo dostępnych informacji na temat procedur na potrzeby dokonywania zgłoszeń zewnętrznych do właściwych organów oraz w stosownych przypadkach, do instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej.

Zgłoszenie zewnętrzne oznacza ustne lub pisemne przekazanie informacji na temat naruszeń właściwym organom. Osoby dokonujące zgłoszenia zgłaszają informacje na temat naruszeń korzystając z zewnętrznych kanałów, po uprzednim dokonaniu zgłoszenia za pośrednictwem wewnętrznego kanału dokonywania zgłoszeń lub dokonując zgłoszenia od razu za pośrednictwem zewnętrznego kanału dokonywania zgłoszeń.

Zewnętrzne kanały dokonywania zgłoszeń muszą umożliwiać dokonywanie zgłoszeń na piśmie lub ustnie. Ustnego zgłoszenia można dokonywać telefonicznie lub za pośrednictwem innych systemów komunikacji głosowej, a na wniosek osoby dokonującej zgłoszenia – za pomocą bezpośredniego spotkania zorganizowanego w rozsądnym terminie.

Państwa członkowskie są zobowiązane do wyznaczenia organów właściwych do przyjmowania zgłoszeń, przekazywania informacji zwrotnych na ich temat i podejmowania działań następczych w związku z nimi i zapewnienia tym organom odpowiednich zasobów. Nadto, państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, aby właściwe organy:

a. ustanowiły niezależne i autonomiczne zewnętrzne kanały dokonywania zgłoszeń w celu przyjmowania i przetwarzania informacji na temat naruszeń;

b. niezwłocznie, a w każdym razie w terminie siedmiu dni od otrzymania zgłoszenia, potwierdzały jego otrzymanie, chyba że osoba dokonująca zgłoszenia wystąpiła wyraźnie z odmiennym wnioskiem w tym zakresie lub właściwy organ ma uzasadnione powody, by sądzić, że potwierdzenie otrzymania zgłoszenia zagroziłoby ochronie tożsamości tej osoby;

c. podejmowały z zachowaniem należytej staranności działania następcze w związku ze zgłoszeniami;

d. przekazały osobie dokonującej zgłoszenia informacje zwrotne w rozsądnym terminie, nieprzekraczającym trzech miesięcy lub w należycie uzasadnionych przypadkach – w terminie sześciu miesięcy;

e. poinformowały osobę dokonującą zgłoszenia o ostatecznym wyniku postępowań wyjaśniających uruchomionych na skutek danego zgłoszenia, zgodnie z procedurami przewidzianymi w prawie krajowym;

f. przekazały w stosownych terminie, w odpowiednich przypadkach, właściwym instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii Europejskiej informacje zawarte w zgłoszeniu w celu przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, o ile jest to przewidziane w prawie Unii Europejskiej lub w prawie krajowym.

Ujawnienie publiczne oznacza podanie do wiadomości publicznej informacji na temat naruszeń. Osoba, która dokonuje ujawnienia publicznego, kwalifikuje się do objęcia ochroną na mocy Dyrektywy, jeżeli spełniony jest którykolwiek z następujących warunków:

a. osoba ta dokonała w pierwszej kolejności zgłoszenia wewnętrznego i zewnętrznego lub od razu zgłoszenia zewnętrznego, ale w odpowiedzi na jej zgłoszenie nie zostały w terminie podjęte żadne odpowiednie działania w terminie lub

b. osoba ta ma uzasadnione podstawy, by sądzić, że:

» naruszenie może stanowić bezpośrednie lub oczywiste zagrożenie dla interesu publicznego, na przykład w przypadku sytuacji wyjątkowej lub ryzyka wystąpienia nieodwracalnej szkody; lub

» w przypadku dokonania zgłoszenia zewnętrznego grozić jej będą działania odwetowe lub istnieje niewielkie prawdopodobieństwo skutecznego zaradzenia naruszeniu z uwagi na szczególne okoliczności sprawy, takie jak możliwość ukrycia lub zniszczenia dowodów lub możliwość istnienia zmowy między organem a sprawcą naruszenia lub udziału organu w naruszeniu.

Państwa członkowskie zobowiązane są do zapewnienia, by tożsamość osoby dokonującej zgłoszenia nie została ujawniona – bez wyraźnej zgody tej osoby – żadnej osobie, która nie jest upoważnionym członkiem personelu właściwym do przyjmowania zgłoszeń i podejmowania w związku z nimi działań następczych. Ma to również zastosowanie do wszelkich innych informacji, na podstawie których można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować tożsamość osoby dokonującej zgłoszenia. W drodze odstępstwa, tożsamość osoby dokonującej zgłoszenia i ww. wszelkie inne informacje, mogą zostać ujawnione jedynie wtedy, gdy takie ujawnienie jest niezbędne w ramach postępowań wyjaśniających lub postępowań sądowych.

Państwa członkowskie zobowiązane są do zapewnienia, aby podmioty prawne w sektorze prywatnym i publicznym oraz właściwe organy prowadziły rejestr wszystkich przyjętych zgłoszeń.

Państwa członkowskie zobowiązane są do podjęcia niezbędnych środków, aby zakazać wszelkich form działań odwetowych wobec osób zgłaszających naruszenie prawa, w tym gróźb działań odwetowych i prób podejmowania działań odwetowych, w tym w szczególności działań odwetowych podejmowanych w następujących formach:

a. zawieszenia, przymusowego urlopu bezpłatnego, zwolnienia lub równoważnych środków;

b. degradacji lub wstrzymania awansu;

c. przekazania obowiązków, zmiany miejsca pracy, obniżenia wynagrodzenia, zmiany godzin pracy;

d. wstrzymania szkoleń;

e. negatywnej oceny wyników lub negatywnej opinii o pracy;

f. nałożenia lub zastosowania jakiegokolwiek środka dyscyplinarnego, nagany lub innej kary, w tym finansowej;

g. przymusu, zastraszania, mobbingu lub wykluczenia;

h. dyskryminacji, niekorzystnego lub niesprawiedliwego traktowania;

i. nieprzekształcenia umowy o pracę na czas określony w umowę o pracę na czas nieokreślony, w sytuacji, gdy pracownik mógł mieć uzasadnione oczekiwania, że zostanie mu zaoferowane stałe zatrudnienie;

j. nieprzedłużenia lub wcześniejszego rozwiązania umowy o pracę na czas określony;

k. szkody, w tym nadszarpnięcia reputacji danej osoby, zwłaszcza w mediach społecznościowych lub strat finansowych, w tym strat gospodarczych i utraty dochodu;

l. umieszczenia na czarnej liście na podstawie nieformalnego lub formalnego porozumienia sektorowego lub branżowego, co może skutkować tym, że dana osoba nie znajdzie w przyszłości zatrudnienia w danym sektorze lub danej branży;

m. wcześniejszego rozwiązania lub wypowiedzenia umowy dotyczącej towarów lub umowy o świadczenie usług;

n. odebrania licencji lub zezwolenia;

o. skierowania na badania psychiatryczne lub lekarskie.

Państwa członkowskie zobowiązane są do podjęcia niezbędnych środków mających na celu zapewnienie, aby osoby zgłaszające naruszenie prawa były chronione przed działaniami odwetowymi, o których mowa poniżej.

Uważa się, że osoby dokonujące zgłoszenia informacji na temat naruszeń lub dokonujące ujawnienia publicznego zgodnie z Dyrektywą nie naruszają żadnych ograniczeń w zakresie ujawniania informacji i nie ponoszą żadnej odpowiedzialności w związku z takim zgłoszeniem lub ujawnieniem publicznym, pod warunkiem, że miały uzasadnione podstawy, by sądzić, że zgłoszenie lub ujawnienie publiczne takich informacji jest niezbędne do ujawnienia naruszenia.

Osoby dokonujące zgłoszenia nie ponoszą odpowiedzialności w związku z uzyskaniem informacji będących przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego lub dostępem do takich informacji, pod warunkiem, że takie uzyskanie lub dostęp nie stanowią odrębnego czynu zabronionego.

W postępowaniach przed sądem lub innym organem dotyczących szkody poniesionej przez osobę dokonującą zgłoszenia, jeżeli osoba ta twierdzi, iż w wyniku zgłoszenia lub dokonania ujawnienia publicznego poniosła szkodę, przyjmuje się, że szkoda została wyrządzona w ramach działań odwetowych za zgłoszenie lub ujawnienie publiczne. W takich przypadkach na osobie, która podjęła działania powodujące szkodę, spoczywa ciężar udowodnienia, że działania te przeprowadziła z należycie uzasadnionych powodów.

W postępowaniach prawnych, na przykład dotyczących zniesławienia, naruszenia praw autorskich, naruszenia tajemnicy, naruszenia przepisów o ochronie danych, naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa lub w przypadku roszczeń odszkodowawczych na podstawie prawa prywatnego, publicznego lub zbiorowego prawa pracy, osoby zgłaszające naruszenie prawa nie ponoszą żadnej odpowiedzialności w wyniku dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego zgodnie z Dyrektywą. Osoby te mają prawo wystąpić o umorzenie postępowania, powołując się na to zgłoszenie lub ujawnienie publiczne, pod warunkiem, że miały uzasadnione podstawy, by sądzić, że zgłoszenie lub ujawnienie publiczne jest niezbędne do ujawnienia naruszenia.

Państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia niezbędnych środków, aby zapewnić środki ochrony prawnej i pełne odszkodowanie za szkodę poniesioną przez osoby zgłaszające naruszenie prawa.

Państwa członkowskie są zobowiązane do:

1) ustanowienia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji stosowanych wobec osób fizycznych lub prawnych, które:

a. utrudniają lub usiłują utrudniać dokonywanie zgłoszeń;

b. podejmują działania odwetowe wobec osób zgłaszających naruszenie prawa;

c. wszczynają uciążliwe postępowania przeciwko osobom zgłaszającym naruszenie prawa;

d. dopuszczają się naruszeń obowiązku zachowania poufności tożsamości osób dokonujących zgłoszenia.

2) wprowadzenia przepisów przewidujących:

a. skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje dla osób dokonujących zgłoszenia, wobec których ustalono, że świadomie dokonały zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nieprawdziwych informacji.

b. środki odszkodowawcze za szkodę wynikającą z takiego zgłoszenia lub ujawniania publicznego.

Państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, aby nie można było zrzec się praw i środków ochrony prawnej przewidzianych w Dyrektywie ani ograniczyć takich praw lub środków ochrony prawnej w drodze jakiejkolwiek umowy, polityki, formy zatrudnienia lub warunków zatrudnienia, w tym umowy o arbitraż na etapie przedspornym.

Autorka: Ewa Andrzejewska